摘 要：大学组织处于外部环境影响与内部力量影响的均衡状态，在组织内部具有理性科层组织和政治属性组织的双重属性，使得大学治理呈现模糊性和复杂性。高等教育机构受到的外部环境影响和内部因素制约都处于中等程度，既要受外部特别是政府与市场的影响又要保持一定的自主性，同时既受内部控制又要对外保持一定的开放度。现实的"实然"状态是在三角模型中，出现了学术主导型、市场主导型和政府主导型的不同治理模式；理想的"应然"状态是学术、政府、市场的内外部力量保持平衡，大学治理在内外部力量的共同作用下保持相对自主的发展状态。从内部的理性科层组织和政治属性组织来看，大学治理要处理好二者之间的关系。现实的"实然"状态要么是以科层官僚制为主，按照行政机构模式管理大学，要么过分强调某一部分人的利益与权力；理想的"应然治理"是既要发挥理性科层制的作用，提高治理能力，同时更要从政治组织属性看待大学治理，建立沟通协调机制，建立以信任为基础的组织文化，有效化解冲突。中国的大学治理要从"求变"到"求治"，从治理变革走向治理建设，从治理体系转向治理能力，从治理目标转向治理效能，实现从大学治理的"实然"现状走向"应然"改革。
关键词：大学治理；实然；应然；理性科层制；政治属性组织
高等教育治理具有多维性，存在不同的治理模式与治理形态。从高等教育治理的外部看，学术界一般会提到伯顿·克拉克的经典三角模型，即政府、市场与学术的三角互动关系，形成了所谓的政府主导的治理、市场主导的治理和学术主导的治理这三种模式。高等教育内部治理从理论视角分析，存在着不同于政府治理、公司治理的高等教育治理的多种模式，如科层官僚治理、学术治理、共同治理、企业化治理、法人化治理等多种治理模式。从世界高等教育的治理实践分析，存在着罗马文化的欧洲大陆治理模式、安格鲁-萨克森的英美治理模式和儒家文化的东亚治理模式等。高等教育为什么会存在多样化的治理模式？从治理的外部环境看，为什么大学治理会有这么大的弹性空间？从治理的内部因素分析，我们一般会提到学术权力与行政权力，但这种权力的二分法是否就揭示出了大学治理模式多样化的根本原因，还是还有待探讨？从高等教育组织特性分析，大学具有理性科层组织与政治属性组织的双重属性。既离不开科层制，又必须优化和制约科层制；既要尊重多元利益主体的互相博弈与协商，建立以信任和利益为基础的组织文化，又必须提升治理能力，从而提高治理的效能。大学治理就是在这双重矛盾中不断前行和寻求最佳治理方案。多种治理模式与形态的存在是大学治理的“实然”，但是大学治理也要寻求符合组织特征和教育规律的最佳治理形态，即大学治理的“应然”，就是探索什么是好的、有效的大学治理，亦即大学的“良治”。
一、好的大学治理是在治理自主性与对外部环境的开放性之间保持平衡
从高等教育系统外部看，高等教育机构受到的外部环境影响和内部因素制约都处于中等程度，既要受外部特别是政府与市场的影响又要保持一定的自主性，同时既受内部控制又要对外保持一定的开放度，这种内外部对等的影响与制约决定了大学治理的复杂性。
高等教育治理的复杂性主要表现在受外部常规影响和内部决策影响两个层面。例如作为高等教育机构中特殊类型的军事教育机构，受外部的影响最大，受内部决策层的影响很小。企业化组织既受到外部竞争环境的影响，同时也受到领导决策的影响，在急剧动荡的外部环境中，领导层的决策失误很可能导致企业倒闭。科研机构受个体和外部的影响都比较小，因为其主要是致力于搞研究和开发新技术或者新产品。相比较而言，高等教育机构受外部和内部的影响处于中间状态，依赖外部资源投入，同时受内部人影响特别是受领导者个体的影响也很大，某些领导的决策可能导致重大变革。比如说决策层决定发展什么学科，现在的重点任务是做什么，或者打算建设新校区，这样决定之后，就要付诸实施。以兴趣爱好组成的休闲娱乐组织，如业余球队等，没有明确的组织架构，大家只是由于爱好聚集在一起，属于松散社会组织，反而具有持续的稳定性，外部环境变化和自身变化等对这类组织影响较小。因此，高校的治理机制，实际上与企业化机构、研发机构和军事化机构都有差异，和一些其他社会机构也有所不同，如图 1所示(Bess & Dee, 2002, pp.135-136)。
外部环境影响高和内部自由空间小的军事院校，会面临很高的组织压力和很少的个人表达机会。受市场影响大的企业机构面临外部竞争造成的强大的组织压力，同时企业的性质又给予了个人创造性和主动权的无限自由空间。松散的社会组织受内外部的影响都很小，既没有规律性的行为，也缺乏标准的操作程序，它们被无联系的个人影响所替代，其决策与运转并不被作为整体性的组织来看待。以基础研究为主的科研机构受到外部影响小，更多地是一个自主性组织，研究很少受到来自外部的限制，科学研究机构不是外部下达什么任务或者投入巨资就可以改变科研规律的，自主研发需要尊重科研规律。高等教育组织受到中等程度的外部环境和内部决策的影响，导致了目标的模糊性，增加了管理与治理的难度。
高等教育的治理同时受制于外部环境和内部领导决策的影响，不可避免存在着一些问题。这种中间状态是最难处理的，如果受政府主导或者市场主导，大学可以生存发展；如果是内部人控制，不受外部制约，完全以自由自治状态办学，大学也可以存续发展。所以，大学治理的弹性空间非常大，寻求最佳治理模式是一件很困难的事情。
根据高等教育组织特性，如何寻求最佳治理模式与治理路径？应该是外部影响力与内部自主办学相互平衡、相互结合的治理方式是最有效的。在现代大学和社会关系愈加紧密的今天，以学术治理为主(如欧洲传统的大学自治方式)或者受制于政府管控为主(如苏联高度计划体制下的大学治理方式)的治理方式都遇到很大挑战，治理的效率较低。
好的有效的大学治理是大学内部力量与外部影响之间保持适度平衡，外部力量之间特别是市场与政府之间也要保持适度均衡。政府可以提供经费等办学资源与场地等办学条件，但不应干涉学校具体办学行为与学术决策；可以保留检查评估权，下放资源控制权、资源配置权与资源使用权。而学校则面向市场自主办学，依据市场需求配置资源，确立发展目标和发展重点，市场与社会则会用软性方式如大学排名、毕业生就业、科研成果转化及舆论导向等对大学做出评价，对大学治理发挥影响。
大学与政府之间的边界一定要清晰，保障大学的办学自主权。2004年9月，联合国教科文组织欧洲高等教育中心发表了《关于欧洲高等教育伦理价值和原则的布加勒斯特宣言》，宣言指出：“大学是一个自治的机构。大学通过研究与教学，以批判的方式创造和传递文化。为了满足当代世界的需要，大学的研究与教学必须在道义上和智力上独立于整个政治权威、经济权威和思想意识权威。”(王晓辉，2010)这一原则不仅要在法律上予以确认，更要在实践中真正落实。当然，正如该宣言所言，大学不应以自治为借口规避对整个社会的责任，而须坚持不懈地去促进公共福利。2018年印度的大学拨款委员会制定了《分级自治条例》，为大学采用分权的管理方式提供一个架构，确保高等教育机构可以自由决定学术事宜。印度人力资源开发部部长表示，自治是高等教育机构实现卓越的关键，而政府就是致力于确保大学的自治落到实处(Javadekar，2018)。
欧洲高等教育治理改革的目标是重塑高等教育机构与政府的关系，增强学校自主办学权力，减少政府对于学校的干预。在中世纪以来几百年的大学发展历程中，大学治理积累了丰富的经验，形成了大学独有的治理方式。但自二战之后，随着高等教育大众化、普及化的发展，形成了规模庞大、层次不同、类型多样、成分复杂的高等教育体系，西方国家纷纷实施改革，将大学由学术治理机构变为法人治理机构。丹麦于2003年颁布了《新大学法》，改变了大学的国家属性，由此成为了“自治”学校。日本从2004年开始推进国立大学法人化改革，增加大学自主权。瑞典在2010年3月颁布《瑞典自治法》，高校获得了特殊的公法人地位。芬兰也于2010年颁布新的《大学法》，赋予大学独立法人地位。北欧国家的大学，校长不再由在职教师选举产生，而是由新成立的董事会任命。校董事会成员必须有40%是大学之外的成员。教师也不再是公务员身份，改变了政府聘任教授的做法，教师的聘任权下放到了大学。大学的高层决策部门终于获得了学校管理中具有决定性意义的人力资源配置的权限，动摇了教授统治大学的基础。从总体来看，世界主要国家和地区的大学治理出现了转型，政府向大学放权，扩大以校长为首的行政管理团队的治理权限。德里克·博克对于这种变革曾经分析指出：“当欧洲国家的政府决定从精英高等教育向大众化高等教育过渡，并且把科研与经济增长更紧密相连的时候，欧洲那种传统的由政府对预算和管理进行严格控制与教授对教学和科研享有广泛的自治权相耦合的治理体系就显得有些不太适应了。相应地，政府放松了监督性的控制以便授予大学领导人更多的行政权力，设立了顾问委员会以便企业界和其他外部集团享有更多有影响力的话语权，开发了更加精细的审计和评估的方法以加强对大学的问责，削减了学术参议会的权力以便赋予校长和管理人员更多的权威。”(博克，2012)
为适应社会经济发展的需要和知识经济时代的挑战，打造具有国际一流水平的高等教育，新加坡政府从上世纪末开始对公立大学的治理体系进行改革，逐步使大学从附属于教育部的法定机构转变为公司化治理的自主大学。1999年，新加坡政府成立大学治理和拨款指导委员会对相关问题进行深入研究并实地考察了美国、英国、加拿大和香港的十多所大学及其他相关机构。研究发现，美国无论是私立还是公立的顶尖大学，实行的都是市场驱动, 具有很强竞争性、灵活的管理运行体系，而英国和亚洲的大部分顶尖大学采用的是更为结构化的体系，但它们的共同特点是具有很强的自主性和清晰的责任体系，使其能对外部环境变化做出快速及时反应，并根据变化对内部资源分配和产出做出合理调整。改革后，大学成为具有自主权的独立责任主体，其与政府的关系不再是此前的直接上下级关系。政府和大学的各自权责通过相关法案和协议加以明确。新加坡政府对公立大学的治理结构进行了彻底改革，使大学从附属于新加坡教育部的法定机构(相当于国内的直属事业单位)转变为在人事、财务、教学、科研和内部管理等方面具有自主权的公司化治理的自治大学。
不同国家的政府与大学也形成了不同的关系模式，美国学者伯顿·克拉克曾描绘成三角模型，即政府主导型、市场主导型、大学主导型。政府主导型是指政府在大学发展中起重要作用，法国是其代表；市场主导型是指大学面向社会自主办学，美国和英国的新式大学是其代表；大学主导是强调学术治理在大学中的主导作用，德国是其代表。从总的发展趋势看：一是政府对大学直接控制不断减少，扩大大学的自主治理权限；二是政府对大学的管理更加强调客观、间接，法治、指导与服务结合，授权与激励并重，监督与保障同行；三是随着政府对大学的控制减弱，大学内部的行政力量与外部的利益相关者参与大学治理的权限增加。政府改变了传统的直接管理与干预方式，一般运用法律法规、战略规划、拨款资助、行政干预、质量评估、社会舆论等多种政策工具，对大学发展施加影响。政府、市场与高校分别主导的三种治理方式具体见表 1(Dobbins, et al., 2011)。
二、好的大学治理是在尊重学术组织特性的基础上在科层制与民主协商制度之间保持平衡
学术权力与行政权力是从权力主体与权力性质方面揭示大学治理的权力本位，但是没有从组织角度揭示大学治理的内在依据。大学治理具有复杂性、多维性和多元化，这是由大学组织本身的特性所决定的。高等教育组织与其他大多数组织有很大的不同，这种不同不仅体现在区分了学术与行政的不同角色以及不同的责任、权利与权力运转方式，更为重要的是大学是以理性为基础的科层组织和以多元利益为基础的政治组织的结合。这里所说的政治不是指意识形态，而是作为多元利益主体的大学内部，不同利益的个体或集体会相互斗争、相互谈判、互相妥协或者互相信任。理性科层组织与政治属性组织是两个不同属性的组织，一个要求按照官僚科层制度的方式治理大学，一个要求按照协商民主自由的方式治理大学。官僚科层制与协商民主制是大学内部治理的两个端点，可以连成一条轴线，大部分治理方式处于这条轴线的某个中间位置，是两者的混合。
作为理性组织，高等教育机构基本依赖于官僚化的权威关系来实现组织目标。作为一个政治组织，学院和大学的特点是进行各种博弈，例如开会讨论各种问题，做出妥协与决定，寻求推进个体和子单位的目标。达夫特已经识别理性和政治组织的差异性(Bess & Dee, 2002, p.547)。(见表 2)
大学的行政运转是依靠科层制实现的。科层制是依靠理性的组织行为，即最大化实现组织目标，甚至可能牺牲或者减少个人与小组利益。在一个完美的理性科层制中，需要具有同质化的员工群体和同质化的组织文化，以有利于减少冲突，增进共识，促进组织目标的实现。“科层制”是一个中性词，而不是一个贬义词。有人否定科层制，否定现代大型组织的管理方式，就会走向反组织的乌托邦主义；而把科层制运用到极致，就会走向科层制的反面，亦即大家经常批评的官僚主义、官僚化和行政化。科层制是现代各类组织实现其功能的必由之路，到目前为止，还没有任何社会组织形态可以代替科层制，没有它，社会组织就无法正常运转。可以批判科层制和官僚制，但不是要取消它，而是要改进它。大学组织作为现代社会组织的一种形态，其管理运行和治理同样离不开科层制。任何制度都兼具两面性，科层制的弊端显而易见，人们往往指责它，批评它，但还找不出合适的制度取代它。科层制是高等教育组织与管理中的重要制度设计与管理运行规则，一方面促进了高等教育管理的规范化、制度化与标准化，另一方面确实存在着与高等教育组织本质属性相冲突的地方，特别是科层化可能会导致官僚化与行政化。高等教育管理需要正确运用科层制度，提高高校管理效率(李立国，2018b)。
高等教育组织是复杂性组织，不同于政府机构和企业机构，它是科层组织与政治组织的混合物，既要服从于科层组织原则，又要按照政治组织属性运转。为什么大学是典型的政治属性组织？一是因为大学是资源依赖型组织，需要从外部获取资源满足发展的要求，需要组织与外部的政府、市场、社会协调各种利益关系，满足他们对大学的利益诉求。二是因为大学是利益相关者组织，存在多元利益主体，各主体的利益既有一致性，又存在很大的不同，需要协调与共治。三是因为大学是从事知识生产与传播的学术组织，具有民主、平等、公开等学术价值观，讲求学术争鸣与探讨，使得大学组织天然具有这种属性。四是因为大学发展如人才培养、科学研究的成效具有缓显性、难以测评性和滞后性等，评价较难，使得许多问题难以在一定时期内得出结论，只能依靠协商去逐步决策。五是因为大学各个利益主体的利益表达与诉求不仅依靠正式制度和正式组织规则来实现，更多地是依靠非正式规则和渠道去表达和争取权益。大学之所以存在多种委员会和各种小组，就是为了从多层面表达和解决利益诉求，这是大学作为政治属性组织的体现与具体化。
大学除了依靠理性的科层制度保持运转之外，学术权力和利益多元化还使得大学要依靠“讨价还价”的政治组织来运转。在大学，存在教职工与院长的争论、院长与副校长的争论、员工与校长的争论、校长与董事会的争论，诸如此类不分级别的多种争论与利益维护现象，在企业和政府组织是很难见到的。这就是大学，是以学术权力为根基的多元利益的博弈。如美国大学治理结构所涉及的治理主体种类多样，各自承担着不同的角色，看似复杂，其实有着内在的秩序与规则。在大学内部，有治理委员会及其委员、校长、副校长、教务长、各院长和系主任、教师、评议会、学生等；在大学外部，有联邦政府、州政府、基金会、专业认证协会以及作为出资者的富豪、校友等。如此众多的治理主体，在美国大学治理结构的系统之内扮演着丰富的角色。譬如从整体而言，治理委员会作为大学的法人，扮演着大学所有者的角色；校长、副校长、教务长、各院长和系主任共同扮演着校内的管理者角色，而现在他们同时在逐级扮演着监督者的角色；教师个体扮演着高深知识产品的具体生产者和传播者的角色，其精英代表所形成的学术权力机构则扮演着学术事务咨询建言者的角色。大学外部的联邦政府和基金会主要扮演出资者的角色；州政府和校友会一方面扮演着出资者的角色，另一方面会在不同程度上介入大学内部治理的某些事务；而专业认证协会则扮演着评价者的角色。各类角色相互关联、相互作用，共同构成了治理权力交叉的结构网络。哈佛大学前校长德里克·博克曾经分析大学治理的多元利益冲突：“然而，一旦他们开始去准确描述问题到底出在哪里时，这种观点高度一致的现象立刻就烟消云散了。改革派评论家批评大学校长们是一帮谨小慎微的官僚，批评他们既没有宏伟的愿景，也缺乏足够的勇气进行大胆的改革。政客们则指责大学校长们既缺乏真诚的愿望，也没有足够的能力控制飞速增长的大学开支。试图捍卫自己尊严的校长们则声称他们虽然肩负着沉重的责任，但却被赋予太少的权力以致无法完成这些责任。校长们与董事会成员结成同盟，这个同盟常常责怪教师们在接受变革方面表现出一种令人难以忍受的迟缓，而这些变革是为了应对快速的变化所必须采取的行动。不难预料的是，那些批评大学治理程序的教授们则持有一种相反的观点，他们坚持认为，作为学术领袖的大学校长几乎毫不关注教师们的意见。”(博克，2012)
人们一般认为大学是理性的城堡，因此更多地受制于逻辑、真理以及夸大了的学术的价值，相比较那些过度利己主义的常见的营利性机构，大学治理更为理性科学。然而，大学组织的学术系统、松散联合和利益多元化使得大学治理呈现出利益博弈的政治组织的特性。谁能赢得这些博弈通常就意味着谁掌握着更大的权力，就可以在高等教育组织中具有更大的发言权。公众普遍关注的是大学显而易见的缺乏效率，以及相伴而生的成本上涨，这与高等教育机构做出决策的复杂性密不可分。例如，美国弗吉尼亚大学校长特丽莎·沙利文于2012年6月10日在校董会压力下被迫宣布辞职，“被辞职”事件在弗吉尼亚大学校园、高教界乃至美国社会引发强烈反响。《华盛顿邮报》《纽约时报》及《华尔街日报》等主要媒体高度关注事态进展，连续在头版刊载长篇报道；校园内几乎每天都有各种规模的师生抗议活动，学生、教授和校友还在脸书和推特上设立了“为沙利文校长请愿”“改革弗吉尼亚大学校董会”群，实时发布有关信息；教授群体多数表达“震惊和失望”，部分知名教授辞职以示不满；教工代表委员会高度肯定沙利文的工作，对校董会投出不信任票，要求校董会主要成员辞职；10个学院的院长及招生办公室主任联名上书校董会，要求考虑恢复沙利文的职务；州长鲍勃·麦克唐纳致信校董会，要求要么尽快做出最后决定，要么全体辞职。在来自校园、社会、政界以及媒体的多方压力下，董事会两周之后召开特别会议以全票通过恢复沙利文的职务。这场戏剧化的人事动荡反映了崇尚“商业化运作”的大学校董会与持“传统治校”观点的校长之间办学理念的冲撞，也揭示了大学治理的危机和挑战。
“当意见分歧真的出现时，有关大学治理的常规描述将会变得毫无用处。真正的权力更多地取决于那些从未见诸白纸黑字的看不见、摸不着的东西，而不是取决于大学的组织结构图。”(博克，2012)从个体观点出发，个人目标最大化也是“理性的”，但是它可能会妨碍组织的合理性，组织系统可能会遭受“共同的悲剧”。那就是，每个人利用组织资源寻求自身利益最大化，最终可能会导致每个人的资源不足。政治组织决策的后果可能就是次优化。决策的次优化降低了大学组织运行的效率，使得统一的组织使命与目标变成多样化和分散的目标体系，资源也被分散使用，降低了资源配置效益。当然，任何事情有其弊端，也有其益处，那就是符合高校作为学术组织和松散联结组织的特性，适当降低了组织决策的风险，保持了高校的稳定运转。
松散耦合指的是这样一个系统，在这个系统中，各构成要素之间存在着比较弱的或并不直接的关联，但是它们仍然保持彼此间的响应。系统中不同部分间的“耦合”或者联系，并没有很好地被指定，子单元仍在寻求相互影响和协同工作，而非朝向局部的最优化(见表 3)。大学是典型的松散耦合组织。在科层制结构中，利益表达与协调被视为是固定的问题。然而，在松散耦合结构中，人们和子单位能够对彼此负责，而不依赖于正式的权威或规定的角色行为。一个松散耦合的组织并不会指定人们或部门间的所有关联。相反，组织成员被给予了一定的自由，而不是将权力强加给他们。
在大学这样的松散耦合结构中，人们会主要关注自身的利益与工作范畴，人们会“注意其周围环境的不同部分，会在不同的时间忽视不同的部分，也会以不同的速度处理不同的部分。作为在这些条件下所形成的独特世界的结果，人们会发现协调他们的行动很困难，同时也只会共享很少的变量或者较弱的变量，而正是所有的这些导致了松散耦合”(Orton & Weick, 1990)。在没有规定的协调机制的情况下，松散耦合的单元彼此间是相对独立的，但它们并不是完全被分隔开的。各单元仍然结合在一起而作为同一个系统中的部分。然而，是什么把它们结合在一起的呢，并不是正式的组织结构。正如斯彭德和格林耶所指出的，松散耦合“意味着不同于行政组织的某种组织凝聚力的来源，因为正是其结构本身是松弛的”(Orton & Weick, 1990)。相反，在一个松散耦合的系统中，凝聚力和关联性的来源是政治性的集体行动。松散耦合的单元是互相响应的，但每个单元都保留其独特的身份和自主权。然而，正如奥顿和韦克所指出的，耦合还存在着其他的形式。当自主的单元不互相响应的时候，那么这个系统是去耦合的(Orton & Weick, 1990)。
一些人批评高等教育组织过于松散耦合而支持更为紧密的耦合。例如，鲍尔德斯顿主张松散耦合会导致过度扩张和任务的偏移。但这些情况事实上与去耦合的关联更密切，在那些情况下，各单元并不互相响应，而且局部最优化盛行(Balderston, 1995, p.302)。同样地，卢茨批评松散耦合导致了缓慢的决策制定以及缺乏对外部环境变化的响应能力(Lutz，1982)。无论如何，高等教育机构的松散耦合结构决定了高校决策的松散和低效率，这也是高校作为政治组织治理本质的体现。
我们很难说清楚到底大学治理的问题出在哪里，到底哪一种治理模式更加适合大学。就是因为大学是理性科层组织与政治组织的混合物，这是高等教育组织的本色，我们不可能把二者截然分开。科层制保障了大学的理性运转和资源有效配置，是大学行政权力与行政系统效率的体现。而政治组织则是大学作为松散耦合结构的体现，导致了决策的分散化、低效率和次优化，优点是体现了学术组织特性，保障了不同利益群体和个体的利益和权力，提升了教师的积极性，也保证了学科的利益与平衡发展。特别是大学教师他们分散在各个相互隔绝的学科和学系，不要说大学整体目标，他们甚至无法体会到学院作为一个整体的需求。教师主要是紧张忙碌于自己的教学与科研工作，他们通常讨厌各种复杂的、繁琐的、行政主导的所谓的制度设计和所谓的“改革”。
大学内部的治理改革也要在理性科层制与基于政治组织的协商机制之间保持平衡。《关于欧洲高等教育伦理价值和原则的布加勒斯特宣言》指出，“高等教育机构的治理与管理的改革，应当在激励有效领导与管理的需求与激励大学共同体成员，即学生、教授、研究员和行政人员共同参与决策过程的需求之间保持平衡”, “对于大学内部来说，传统决策模式是学院式的(collegial)。所谓学院式的决策，即是同级同行应对等级态势的集体决策，同时要求决策的规范性，不是一致同意，便是求得妥协，其基本特征是大学教授，即学术同行们共同掌握学术权力。但是，这种决策模式效率较低，尤其是不能适应现代社会多变的经济环境”(王晓辉，2010)。
改变原有的学术主导的治理方式势在必然。德国大学继承欧洲中世纪大学教授治校的传统，近年来的改革，则赋予校长更大的管理权限，设立了大学理事会和大学评议会。大学理事会由校外和校内人士组成，作为最高决策机构。大学理事会的构成及校长权限的扩大也体现了分权制衡的理念。法国改变了大学学院式治理的传统，形成了教授、学院与校长、核心管理团队共同治理的格局，法国大学治理既有学术治理的因素，也增加了科层治理的因素，并且后者开始发挥重要作用。2013年的《高等教育与研究法》赋予了大学更多自主权，使大学治理更具效率。日本文部省在下放管理权限的同时，重构大学内部治理体系，建立起以校长为核心的，董事会、行政委员会与学术委员会相互合作的共同治理架构。董事会是最高决策机构，行政委员会成员由校长任命，负责审议学校重要行政事务，学术委员会负责审议重要的教学与科研事务。欧洲大学的正教授权力过大，导致校长为首的行政管理团队和院校的非正教授的教师权力处于真空状态，所以欧洲大陆国家和日本近年来推进高校治理的法人化改革，抑制正教授的权限，增强校长为首的行政管理团队的权力和普通教师的利益表达。总的来看，以校长为首的行政委员会权限不断扩大，教师的治理权限受到压缩，文部省对国立大学的管理由直接管理转向了间接调控，日本的大学治理由传统的欧洲式的教授治校转向了以校长为核心的共同治理模式。
三、好的大学治理应该从错位的实然状态走向相对最佳的应然状态
从大学外部看，大学治理受到外部环境与内部力量的影响处于均衡是最佳形态，以大学自治为特征的传统大学和受到政府、市场外部力量主导的大学治理等大学治理的各种类型，都是实然状态，并不是理想的应然状态。应然状态是大学自身与外部的政府、市场处于均衡状态，从伯顿·克拉克的三角模型看，就是三角处于平衡状态，并不是偏向于哪一种力量。从实然到应然，中国大学的治理改革应该从传统的政府主导与行政管控转变为以权力下放为特征的自主办学模式，由行政主导的“下沉资源、机构重组、行政强化”转变为“权力下放、组织变革”的自主强化模式。
外部环境与组织内部决策自主性的相互关系，可以分为四种模式。一是以制度理论为基础的被动模仿模式；二是以权变理论为基础的共生关系模式；三是以资源依赖理论为基础的创新发展模式；四是以随机转化为基础的消极互动模式(Bess & Dee, 2002, p.136)。(见表 4)
第四象限是被动模仿模式。外部力量对组织有极强的控制作用，组织的行为可能会依赖于它的竞争者如何表现，或者受到外部规则以及它的授权方的限制。
制度理论强调环境中的规范性要素，高校嵌入制度环境与约束中，规范机制、模仿机制和强制性机制为主要的发展方式。规范机制主要是根据高校的习惯性做法、经验来制定具体举措；模仿机制是追随复制发展状况好的高校，跟着别人走；强制机制主要是根据政府的政策和要求采取相应对策。这是一种高决定性、低选择性的发展思路。这种模式是最小化的选择，在政府主导的现实背景下，这是多数高校选择的发展模式。
第二象限是共生关系模式。权变理论确定的就是在环境的条件与组织的设计中间找寻到一种“适应”。例如，如果环境变得更有竞争力，那么组织也就紧跟着调整它的结构来改变状态寻求最佳的适应。在这种模式中，组织和环境发展出一种系统化的关系，环境对组织的哪些方面产生了改变，组织也对环境产生影响。大学在组织与环境之间找到一种“适应”，随着环境的变化而进行相应的组织变革，但组织成员对外部环境是一种被动反应。随着外部环境的变化，高校的决策跟着外面变，但是这种变革没有体现主动性。比如“双一流”建设，教育行政机构成立什么部门，学校就跟着成立相应的管理机构，去完成这项任务。政府说去外部拓展资源，高校就成立合作办公室、开发办公室去拓展外部资源。它是一种传统的行政化的发展模式，是一种高决定性、高选择性的发展模式。
第一象限是主动创新发展战略。资源依赖理论是指环境不是一个严格的限制因素，组织成员也相信他们能应对组织政策，做出改变，行使自由裁量权，组织领导者为了提升机构的发展目标而重塑外部环境。大学高度依赖外部资源，主动作为去争取外部机构的支持与资源投入，强调如何从外部获取发展资源。这是一种低决定性、高选择性的战略开发与选择模式。资源依赖理论不是说要被动依靠外部资源，而是要主动寻求资源、主动变革、进行组织创新。实际上任何高校都是一个高度依赖外部资源的机构，要依赖外部的支持和资源投入，才能谋求高校自身的发展。实际上高校的创新发展都必须主动寻求资源、主动变革和主动创新，不可能一成不变。完全依靠政府投入来支持大学，这很不现实，更多时候还是要采取主动变革的发展战略。2017年全国高等院校的经费预算，清华大学经费最高，有260多亿，这些经费中70%的部分是非政府拨款，是学费、社会捐赠以及从市场、社会中积极争取得来的。获取外部资源的能力是一个高校创新发展的重要保障，也是一所高校良好社会声誉与办学实力的重要体现。
第三象限为消极相互作用模型，即随机转化、得过且过、无所作为、守株待兔、等待机会的战略。环境受感知选择的限制程度较低，外部资源可能很丰富，但是组织成员没有能力和动力来采取行动。在内外部消极相互作用之下，组织“得过且过”。这是一种低决定性、低选择性的被动交互模式。这种模式基本上是消极等待，高校对外部的变化无所作为，就是外部怎么变都和我没关系。
政府应该下放权力给高校，真正使高校成为面向社会、市场的办学主体。高校才可能由被动模仿模式和共生互动模式转变为主动的创新发展模式，才能按照市场需要和社会需求办学。比如如何优化学科专业结构，就不是靠行政命令和行政主导实现的。高校只有围绕办学定位和市场需求，制定学科专业建设与调整规划，构建与本校办学定位和办学特色相匹配的学科专业体系和人才培养结构，聚焦重点和优势，压缩“平原”，多建“高峰”，集中建设好优势特色学科专业群，才能打造并不断增强集群优势，克服专业设置的“功利性”和“多而散”。
我国大学更多采取依托制度理论的模仿机制、规范机制和合法性机制以及权变理论的互动机制，而不是资源依赖理论视野下的主动创新发展驱动模式。从国际比较与中国大学历史的发展来看，大学发展更多地是依靠外部力量推动和本身有作为的大学领导者来实现腾飞的，是伟大的时代、伟大的校长成就了伟大的大学，而不是被动等待和消极变革成就了伟大的大学。
大学与外部关系的关键是大学与政府的关系，我们一直强调政府要“简政放权”和实行“放管服”改革，但政府下放的是资源使用权，资源控制权和资源配置权实际上大部分还是控制在政府手中。从“211工程”“985工程”再到“双一流”建设，这些重点工程皆由政府主导，其绩效考评及与之联系的资源分配基本上由政府决定，缺乏广泛社会话语的参与，往往造成满足社会需求之初衷在实践操作中得不到充分体现。在构建高校与市场、社会的深度互动关系上进展并不十分明显，这不利于形成高校的自我可持续发展机制，从长远看严重阻滞了高等教育提质增效和高等教育强国建设(吴伟，2018)。为了控制资源、配置资源和评估使用效益，政府对有关部门的职能进行调整; 而为了争取更多的资源和按照有关要求使用资源，高校也加强了相关行政管理部门的设置，如为了推进“双一流”建设，高校设置了“双一流”建设办公室，专门负责协调组织“双一流”建设事宜。这种下沉资源而不是下放权力的做法实际上是强化了政府的行政主导权。任何官僚结构都会有自我扩张的本能，政府追加资源而不下放权力给高校，其结果只能导致政府职能的扩张和管理权限的扩大。现在迫切的是要按照《高等教育法》和“放管服”的要求放权给学校，让学校拥有充分的资源控制权、资源配置权和资源使用权。政府可以保留检查评估权，重在资源使用的绩效，具体讲就是政策制定权、检查验收权、激励分配权，掌控总体资源分配、激励设计、绩效评价等各项权力。
只有学校拥有充分的办学自主权，学校才可能实现特色办学，践行先进教育理念，培养德智体美劳全面发展的人才，也才能为社会提供更多更有效的社会服务和科研成果，而不是整天围着政府转，围着大学排行、学科排名转，才不至于丧失自我，才可能由被动办学、模仿跟踪发展转变为主动创新办学，才能办出特色、办出水平，体现优势。高校应该成为高等教育治理的主体而非被政府治理的对象，处于被动应付与被动变革的状态，高校治理变革应该从围着政府转的被动式改革模式转向学校自主发展的主动变革模式。由面向政府竞争资源的模式转向面向市场和社会需求的竞争，真正实现面向市场面向社会的依法自主办学，这既符合教育规律，又适应社会发展需求。
四、好的大学治理要在杜绝行政滥权的前提下建立起以信任为基础的多元利益主体协商的新机制
大学内部治理既要有效发挥理性科层制的作用，又要看到大学是一个政治属性组织，具有“松散耦合”的系统特征，做到理性组织与松散耦合组织之间的平衡。对我国大学而言，目前更主要的是克服科层制的弊端，杜绝行政滥权和行政权力一支独大，建立起多元主体利益协商和有效治理的新机制。
大学内部治理是大学实现自身目标和任务的治理结构、治理规则和治理实践的总和，包括治理主体及各主体责任的分配、利益相关者的行为的控制和标准、决策的程序和过程及规则的制定，以及在实践中对未能有效解决问题的探索等。实现治理活动的效率和效力两个主要目标。治理有效性不仅包括管理效率或决策效率，即在治理能力基础上实现高质量、高效率的决策与管理；还包括治理的合法性和合乎高等教育组织的特性，即治理行为符合高等教育规律、高等教育基本常识和人们的预判。如伯恩鲍姆所说，治理的有效性在于大家对于治理的预期与实际运行和结果之间的匹配度。如果大学成员认为决策不是单纯行政决策而是建立在沟通与合作基础上，且治理的过程和结果体现了这样的路径，那么治理就是有效的。
对于大学治理的认识，应该从古典大学观念导向的理想主义路径转向现代大学的实践和问题导向的现实主义路径，在大学治理的实然状态中总结出现代大学治理的应然状态。前者基于学术权力、学术共同体的思想和观念，着眼于古典大学的学术权力与教授治校的进步，注重大学如何保障学术权力与学术共同体的利益，这是以学术为中心的流行观念，最大缺陷是忽视了治理中大学作为一个整体组织所具有的基础性地位和价值。问题导向的现实主义路径是把大学组织看作一个整体，既强调教师与学术权力的地位，也看到学生、大学领导、行政人员、外部利益相关者的地位和力量，关注建立有效的权威秩序和治理质量(李立国，2018a)。世界经合组织秘书长曾言，高等教育体系的管理框架必须鼓励高校在个体和整体上都能实现多重发展目标，高等教育体系及其利益相关者必须保证高等教育的各个方面都能达到优质、公平和高效(史静寰，范文曜, 2008, 第8页)。现实主义更强调大学治理的有效性，站在大学整体治理绩效的立场上，关注大学整体竞争力，而理想主义更关注学术权力，更强调传统的学术治理模式。当然，以组织为中心的大学治理模式并没有忽视教师与学术权力，而是更强调大学组织治理的合理性。有效性和合理性是大学治理的基础，既可提高大学治理行为的效率，也是治理所应遵循的价值和文化取向。
第一，大学治理要建立有效率的行政系统，注重提升治理能力，从而使静态的治理结构转化为可见的治理效能。治理能力是治理结构、大学制度与治理效能、治理有效性之间的桥梁和纽带。提升大学行政系统的治理能力，当前最紧迫的是克服行政滥权和过度行政化的倾向。高校治理存在的主要问题是科层制及官僚化的问题比较严重，主要表现在以下几个方面：一是“积极的惰性”。各个学校、各个学科和各个学院都在极力争取内外部资源，但是在资源的配置和使用上，还是“穿新鞋走老路”：一方面积极争取广泛资源的支持，另一方面却无所作为，工作并没有取得实质性的发展，高等教育治理的问责力度不够。二是“有组织的不负责任”。高等教育行政管理机构和高校自身部门设置交叉重叠，可是出了事情互相推诿，谁都不负责任，内耗很大。三是繁琐而无用的规则体系，事事报批，事事走程序，繁琐无用。中国大学的相关制度起到软约束的作用，好像制定的制度都是软的，无法达到像法律和规则强制性执行的程度。四是选择性放任，很多方面放任不管，制度规则形同虚设。再有，制度设计的价值取向是方便管理者而不是有利于实现组织目标，有些规则制度成为师生员工办事的牢笼。治理必须与有效性联系在一起，通过治理机制建设为高校发展提供切实的制度保障与规则体系。
第二，治理必须以合法性为基础，程序性、正当性必须与具体情境相适应。如果工具性形式不能为实质性治理做出贡献，那么这种好看好听的治理形式就值得质疑。大学治理的实践过程是一个具有高度组织差异、角色差异和个性化差异的过程，治理实践不一定会完全遵照正式制度的规定去执行。现实总是复杂的，治理的实现形式也是多种多样的。权力意味着强制力，但权力的运用与行使却并非都是单向的，较弱的一方可以向权力较大的一方施以道德和情感压力，从而获取一定限度的无形权力(肖瑛，2014)。如同社会治理一样，大学治理实践同样会受到情、理、法因素的制约。“情”是中国社会所重视的，既指我们的“恻隐之心”，也指治理中的人文关怀与人道、人性。弱势一方总是会使用情感表现，以获取“同情的力量”，营造合情性策略。如在评聘职称时，年纪大的教师就会经常使用这一策略而获得成功，学术标准让位于情感与恻隐之心。“理”是指“合理性”，孔子曰“名不正言不顺”“名正言顺事成”。但是，这些年长的教师还是会以他们自己诉求的合理性为基准，以学校习惯或国内外高校的经验作为依据，据理力争，再加上许多问题并没有明确的法律或政策依据，从而获取成功。合法性则指对正式制度与规则的服从。合情、合理与合法之间并不一定是统一的，实践中的情形可能是恰恰相反。在大学治理实践中，“合法性”在三者之中处于基础地位，但合法性的制度规定往往是抽象的，而情和理往往是具体、鲜活的，更容易打动他人从而影响治理实践，有时比合法性更有力量。这也正是治理的复杂性之所在。当前我国的大学治理迫切需要建立以合法性为基础的治理制度，明晰治理的规则、程序与标准，既亟待杜绝行政滥权和行政干预具体学术事务，也要防止中国式的人情社会规则在学术界蔓延，真正按照学术规则与制度要求实现治理的合理性与合法性。
第三，大学是一种理性组织，要实现组织目标并进行有效治理，但同时大学还是一个政治组织，是“松散耦合的系统”, 内部存在着“有组织的无序状态”，无法单纯通过优化治理结构或者科层制度来达成有效治理。作为多元利益存在的政治组织，有效治理需要依靠以信任为基础的组织文化。
文化可以被定义为一个社会系统里成员所共享的理念、思想、价值观、信念、期望、态度和假设。作为文化元素的符号、规范、价值观与礼仪，更多地意味着人们在不同的高等教育机构之间会做出多样的选择，伴随多样行为而来的是奖赏与惩罚。在北京大学可以被宽恕的行为可能在清华就不会被宽恕。对于高等教育组织文化的类型，国外学者形成不同的观点，如Birnbaum认为高校可以从四种文化模式来理解。一是由共享的权力来形成的大学的文化，人们在个人高度互动中交互作用，高校决策通常是通过协商来完成的，而组织行为在很大程度上依赖于传统和先例。二是官僚文化，坚持通过正式的规则来确保高效能。决策制定者需要平衡价值合理性并且试图减少组织的不确定性与模糊性。三是政治文化，是通过组织中的利益团体与同盟在谈判和议价的过程中建立的依赖来决定的。组织行为是根据交换来形成的，在这里人们支持特定的举措，并且相信在未来的某一刻他们为自己的计划收获类似的支持。四是无政府主义的文化，反映了“有组织的无政府状态”，目标是模糊的，经常发生冲突，转化的过程与策略都不易被理解，制定组织的决策和参与是流动无序的(Birnbaum, 1988, p.247)。
Smart和Hamm把高等教育组织文化划分为四种类型：一是在学术型文化里，人们会看重传统和共同的价值观。有这种文化的大学往往趋向于对外部事件做出被动反应，他们的领导者会被赋予母亲/父亲的身份。二是在创新型文化里，决策的制定往往来自特权组织。组织成员重视创业精神和行为，并看重跨边界的沟通。有这种文化的大学在应对外部环境改变时会比较有创新性，他们的领导人被视为风险承担者。三是在科层型文化里，强调官僚秩序、整齐划一以及前后一致。人们看重对规则的遵循。这样的大学在面对外部改变时会作出反应，他们的领导者被看作是协调者或者组织者。四是在市场型文化里，大学相较于竞争对手会寻求竞争的优势。这样的大学会把客户的满意度放在较高地位。他们倾向于通过市场分析来应对环境的变化。从灵活性和稳定性角度又可以把以上四种类型的文化进行细分，并归纳其不同的特点(Smart & Hamn，1993)。(见表 5)
不同组织文化的存在，决定了对于同一问题的不同认识，冲突是不可避免的。关键是如何在冲突中化解矛盾，增进沟通，加强互相理解，促进形成以信任为基础的组织文化。正如拉希姆所指出的:组织冲突现在被认为是合法的，不可避免的，甚至是关于有效的组织管理的一个积极的信号(Rahim, 1992, p.10)。现在人们已经认识到，在一定限度内的冲突对生产力是至关重要的。高等教育机构是最为典型的政治组织和官僚制组织的模糊组合。因此，冲突被一些成员视为失败的领导力的反映，而被另一些人视为伴随着决策制定而正常发生的。如果学院和大学主要是作为政治实体来被构想的，那么我们就不应该为在校园的构成要素中发现冲突而感到惊讶，因为根据定义，政治涉及到利益竞争的主题。因此，这类冲突可以被看成在组织的日常生活中的一个典型的事件。另一方面，如果学院和大学主要被当作官僚制组织来处理，那么冲突似乎反映了一部分在基于共识的、理性设定的先决条件下团体成员的领导力的失败。这里分析的是政治组织视角的冲突。解决组织冲突的关键是如何建构单元间和人际间的交流，使其允许冲突在足够的强度上被表达，但又确保它能被转化到关于冲突原因的更多平静的讨论中去(见图 2)。
如需化解冲突，增强信任很重要。现代大学治理的内在逻辑表明，合作互动是其主线，而合作互动源于互信。信任是人们对社会成员具备规矩、诚实、合作等行为表现的一种期待。由此可见，组织文化对于信任具有重要作用。大学决策过程变得越来越复杂，各种干预性的管理活动不断，导致很难建立内部成员之间的信任关系。因此，决策者要尽可能帮助成员理解组织文化，降低文化冲突的发生率，并塑造成员之间的共同目标。德里克·博克指出：美国现行大学治理体制中的四个主要参与方——校董、学术领袖、教授和学生各有其优势和弱点，“共享的治理”的成功取决于上述四方的互信与合作。美国现行大学治理体制运行正常，没有对其进行系统性变革的必要。但这种“共享的治理”也存在一些亟待改进与完善之处，如有必要改善校董的遴选方式，吸引最受尊敬和负责任的教授参与治理，在学术领袖和教授之间建立起一种更加相互信任与携手合作的和谐关系等。“由于权力是分散的，因此，当相互间的信任度很低，而且咨询对于教师和学术领袖都是无成效的、有争议的和令人沮丧的时候，共享的治理就很难在校园里取得成功。但是，假如各个参与方都竭尽全力要让它取得成功的话，那么，在大多数时间里，共享的治理的过程就能够运作得很好。当校长和教师携手合作以确保治理团队能够深入探讨重要的问题时，他们通常就能够说服受尊敬的和负责任的同事来参与治理。”(博克，2012)
权力的体现方式也取决于组织信任程度，组织成员之间信任程度较高才会有善治。正如Gamson所解释的那样，既不完全相信他人也不完全被组织同化，而是在信任基础上保持理性的头脑，才对大学治理构成最佳条件。在某种程度上，机构的成功取决于组织成员的信任程度与冲突的强度及持久性，取决于组织成员共享价值、分享利益及愿意为组织克服一定的自我利益，同时还取决于领导有效维持学校传统与价值的智慧(Gamson, 1968, p.125)。
大学组织处于外部环境影响与内部力量影响的均衡状态，在组织内部具有理性科层组织和政治属性组织的双重属性，使得大学治理呈现模糊性和复杂性。从外部看，大学的内部力量与外部的政府、市场、社会影响之间的最佳状态是保持均衡，即不要倒向任何一个方面，令三角模式失去平衡。现实的“实然”状态是在三角模型中，出现了学术主导型、市场主导型和政府主导型的不同治理模式，任何一种力量主导都会出现不同的弱点和不足，理想的“应然”状态是三角力量保持平衡，大学治理在内外部力量的共同作用下保持相对自主的发展状态。从内部的理性科层组织和政治属性组织来看，大学治理要处理好二者之间的关系。现实的“实然”状态要么是以科层官僚制为主，按照行政机构模式管理大学，要么过分强调某一部分人的利益与权力。现代大学规模在不断扩张，很多大学在校学生和教职工高达几万人，有的甚至接近十余万，作为大型的组织机构，大学的管理离不开科层制，我们可以批判科层制和官僚治理，但是现实状况却无法超越这一制度。科层制以规则与程序为核心的制度设计，保障了大学治理的基本公平与秩序，科层制并不是僵化的，科层制是一个中性词，而非完全的贬义词。它保障了现代大学的治理秩序。科层制具有一定的包容性与弹性空间，应该允许非正式群体和非正式权力的存在，让他们具有话语权并表达利益诉求。传统观念中，一般是把非正式组织、非正式权力与非正式群体作为正式组织的对立面，认为其干扰了正式组织的管理与运行，违背了组织的架构与治理规则，不利于科层治理。但是，从最新研究成果看，非正式组织成员所建立的非正式规则，不完全是基于其自身的所谓情感和利益，有时这些非正式群体所表达的非正式规则恰恰是建立在他们对于非正式规则的理解之上，也许这些理解是不正确的，这些解读和领导的意图差距较大，但并非只是没有道理的利益诉求和权力争取。在科层制的治理中，非正式组织对于规则与权力的回应，恰恰是组织成员在正式组织中无法得到的人性化表达在这里找到了宣泄的渠道。科层治理应该允许这些诉求存在，并通过科层制的包容性消化这些“多样化的、不确定的因素”(张桐，2019)。
在现实的“实然”中，大学内部治理也出现了学术治理、科层官僚治理、共同治理(共享治理)、法人化治理、企业化治理等多种模式，这多种模式是大学内部治理复杂化的体现，也是大学治理中多元利益主体博弈的反映。需要指出的是，四种治理模式在现代大学的管理与治理中都有所体现，是相互作用的嵌入式机制。具体到一所大学的治理，可能兼具上述四种治理模式所具有的不同特性，也可能是以一种或两种治理模式为主、其他治理模式的特点为辅的形式，但我们难以找到一所大学只有一种治理模式的范例。这四种模式是大学治理理想类型的理论化概括，在现实世界中不存在纯粹的大学治理的理论模式。四种治理模式在现代大学的治理中是相互作用的互动关系，具有协同治理(collaborative governance)的特性(李立国，2018c)。
理想的“应然治理”是既要发挥理性科层制的作用，提高治理能力，同时更要从政治组织属性看待大学治理，建立沟通协调机制，建立以信任为基础的组织文化，有效化解冲突。大学不但是“理性系统组织”，需要建立完善的治理结构以提高效率；大学也是“文化政治系统”，通过协调与协商建立起组织信任亦成为影响治理效果的重要因素。以伯恩鲍姆为代表的学者认为，单纯改革治理结构并不能带来治理效率的提升，组织信任程度和大学良好的人际关系才是有效治理的关键，Lee B.的研究发现，正式结构之外的非正式沟通对于有效治理更为关键，校长与评议会主席之间的私人关系对于治理的成功或者失败起着重要的作用。这些研究表明，在治理过程中应创造更多更合理的制度，以改善治理中的人际关系和提高组织信任程度，一个包容性强的治理结构应该增加各种有益价值观的表达渠道从而改进政策制定的效能，进而实现有效治理(王占军，2018)。
1998年我国的《高等教育法》确立了高等学校的法人地位。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，明确提出“完善中国特色现代大学制度”及其相关内容：党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、社会参与。2014年以来，我国提倡高等教育治理体系与治理能力现代化建设。大学治理体系与治理能力现代化建设与现代大学制度相比较，有几个特点：一是大学制度是静态的，主要是从静态层面观察制度建设状况，治理体系的内涵则更为丰富，只有在大学制度体系得到有效实施之后，才能形成治理体系。二是强调治理能力建设，治理体系和治理能力是互为支撑的，治理体系的作用发挥有赖于能力建设，能力发挥要在治理体系的范畴之内，以治理体系为依托。这比大学制度更为全面系统一些。三是在价值层面上，制度体系并没有表现出现代治理的应有价值，而治理体系与治理能力则包括了法人化、共同治理、权力制约等基本价值。目前，关键是如何使我国高等教育的治理结构有效实施与运转，实现有效治理。立足中国国情，借鉴国际高等教育治理趋势，我国高等教育治理现代化的方向应该是法治化与协商式的共同治理。主要有几点：一是坚持党委领导下的校长负责制；二是坚持依法治校，保障大学法人地位和办学自主权；三是确立共同治理的发展方向，共同治理既是国际高等教育治理的发展趋势，也是我国建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”这一治理结构的反映和要求；四是遵循大学作为学术组织和教学科研组织的特性，遵循学术治理要求，落实教师在大学治理中的主体地位；五是强调协商在共同治理中的价值，突出尊重、平等、合作与沟通，以保障治理的成效与质量。特别是最后一点在建立有效的大学治理中发挥着重要作用。实现这一点，以下几个方面至关重要：一是防止科层制走向僵化的官僚制，科层制是个中性词，表示的是大学治理的具体形态，而官僚制则是科层制走向反面的机制，代表着僵化、条条框框及非个人意志在治理中的作用，我们过去讲“去行政化”可能有一些极端，行政管理是大学治理的一种有效方式，不可能不要行政管理，不可能完全取代这种模式，但是行政走向“行政化”就是走向了反面，目前要建立组织信任与和谐的人际关系，就必须克服“泛行政化”和“过度行政化”，还科层治理的本来面目，发挥这种治理的包容性和弹性空间，允许非正式群体的意见表达和权力保护。二是建立尊重师生、尊重学术、尊重知识的协调机制，在进行决策时要充分尊重广大教师与学生的意见与建议，明确各治理主体在治理事务中的参与权和发言权，使得高校事务决策能够充分体现民主性。并且，真正把师生的建议与意见吸纳进来，防止发生表面功夫做足、背后根本不听的“垃圾桶决策模式”。三是秉持正确的价值导向，治理要以实现“善治”为目标，体现高等教育治理的基本价值准则，即坚持社会利益最大化，学术至上，权力制约，民主参与，权责配置的匹配性和清晰性，开放性，透明性，治理规则的明细化(王绽蕊等, 2016, 第94-101页)。四是在大学治理中对于非正式制度作出安排。大学治理是各治理主体的协商共治，既包括正式制度、正式规则，也包括非正式制度、非正式规则，既要重视前者，也要重视非正式制度的作用与价值，二者相互补充，共同发挥作用。比如学校领导的非正式沟通，学院与机关部处的相互交流，教师与领导之间的交流互动机制。重视非正式沟通交流既是儒家文化的传统理念，也符合现代大学治理的要求。
中国的大学治理要从“求变”到“求治”，从对于大学治理的“应然”探讨到治理的“实然”设计，治理的理想很丰满，但是应然的理想终究要落地，要扎根大地、开花结果。实现这个转变，就要求治理理论从应然的结构功能主义转向建构主义，从治理变革走向治理建设，从治理体系转向治理能力，从治理目标转向治理效能，最终实现从大学治理的“应然”走向治理的“实然”。
作者：李立国，中国人民大学教育学院副院长，教授，博士生导师，人大复印资料《高等教育》主编。原文发表在《华东师范大学学报（教育科学版）》2019年第五期。
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