摘要：良好的大学二级学院治理是推动大学治理现代化的重要支撑。基于整体性治理视角，构建“学术治理—效率治理—合法性治理”理论框架，依据二级学院对内和对外功能取向构建分类体系，选取世界一流大学典型案例进行剖析，归纳出四种典型治理模式：创新型科研学院的效率主导治理模式、基础性研究型学院的学术主导治理模式、传统型文理学院的制衡治理模式以及创新型人才培养学院的共享治理模式。对比发现，世界一流大学二级学院普遍具有高度自主性，但在权力主导、决策机制和参与程度等方面呈现出显著差异。借鉴国际经验，完善二级学院治理可通过从强化学术主体地位、推动决策重心下移和健全多元主体参与机制等方式实现。
关键词：世界一流大学 二级学院治理 治理模式 比较分析
一、问题的提出
习近平总书记强调，要深入推进国家治理体系和治理能力现代化。作为国家治理体系的有机组成部分，大学治理与国家治理具有同构性。《中国教育现代化2035》明确提出“推进教育治理体系和治理能力现代化”的战略要求，并将完善学校治理结构列为重点任务。在大学体系中，二级学院是落实人才培养、科学研究、社会服务等职能的实施主体，其治理效能是大学治理现代化水平的重要指标。因此，二级学院治理逐渐成为学界与实践领域关注的焦点，完善学院内部治理结构、提高学院治理能力和推进学院治理现代化成为势在必行的改革趋势。然而，当前二级学院在权力配置、运行机制以及民主监督上面临诸多挑战，如主体性不强、学术权力与行政权力的协调尚存张力以及多方主体的参与机制尚未健全，这些问题不仅削弱了二级学院作为办学实体的自主性，也制约了其现代化的整体进程。
世界一流大学经过长期发展演进，其二级学院在权力配置、运行机制和办学自主性等方面积累了值得借鉴的治理经验。这些大学的二级学院通常作为独立的实体单元，能够根据各自的学科特点和战略定位实现自主化、差异化治理，构建起了兼具规范性和灵活性的矩阵结构。因此，研究世界一流大学二级学院治理模式对我国大学治理现代化具有重要价值，尤其是在当前高等教育组织强调参与和扁平化的治理环境中，如何激发二级学院办学活力、优化二级学院的权力配置与运行机制，已成为亟须突破的实践命题。
二、大学二级学院治理的理论分析框架与样本选取
大学是由基层学院组织占据主导地位的特殊教育权力系统，底部沉重是高等教育组织的基本特征。根据文献梳理和分析发现，尽管国外高校治理研究常以大学（university）为对象和关键词，但实质是以发挥核心功能的治理单元为出发点，探讨其组织设置及权限划分等。因此，在许多世界一流大学的治理结构中，学院具有高度的自主性和主体性，而大学层级更多承担象征性和代表性的职能。
（一）大学二级学院治理的分析框架
整体性治理理论强调，通过对价值、资源和制度等多维要素的有效整合，能够有助于破解现实治理中的碎片化现象，具有实现共同目标、跨越系统边界和整合多元主体的特征。学院作为一个集各类权力、资源和利益于一体的复杂组织，容易因不同权力来源的聚焦与冲突而导致治理碎片化，亟须借助整体性治理视角优化权力协同与运行机制。在此背景下，国外学者基于共享治理（Shared Governance）理念，并参考企业治理中的问责框架（accountability framework），提出了分析大学治理的ABC分析框架，即以教学和科研活动为核心的学术治理（Academic Governance）、重视绩效衡量（performance）的业务治理（Business Governance）和以满足问责与合规（Conformance）的组织治理（Corporate Governance）。可以看出，ABC分析框架从大学组织的价值目标出发，强调通过多维度的整合协同来应对大学治理中存在的碎片化挑战。这一理论框架与整体性治理的核心理念高度契合，并为整体性治理在大学治理中的应用提供了结构化框架。基于此，本研究从整体性治理视角出发，借鉴ABC框架的思想，构建出“学术治理—效率治理—合法性治理”的二级学院治理理论分析框架（见图1）。这一框架通过全面审视学术、效率与合法性三个维度，分析世界一流大学二级学院治理过程中如何体现价值利益的公共性、资源配置的协调性与制度规范的有效性，旨在为国内高校二级学院治理体系的优化提供参考。
其一，学术治理是二级学院治理的价值引领。学术治理不仅直接关系到学院赖以生存的学术声誉及人才培养质量，更是高等教育机构的内在需求。基于学术自治，学术治理能够保障学者在教学与科研中的学术自由，从而促进高标准学术要求和人才培养目标的实现。通过健全的学术治理体系，学院能够通过明确其学术使命，并在此基础上强化学院治理中的核心价值。这种价值引领作用确保学院在决策和治理过程中始终坚持学术优先的原则，进一步引导学院在全球学术竞争中的定位与发展方向。
其二，效率治理是二级学院治理的资源保障。效率治理确保学院内部资源的有效管理与协调，是学院正常运作的关键保障，涉及财务管理、人力资源、风险管理等方面，确保学院各项活动得以高效、协调地进行。通过效率治理，学院能够在有限的资源下优化运营，确保人才培养、科研活动、行政管理和资源配置之间的平衡。此外，良好的效率治理能够促进跨学科合作与创新，为学术成果的产出提供坚实的资源保障，并增强管理层对内部运营和外部问责的回应能力，提升整体治理水平。
其三，合法性治理是二级学院治理的制度根基。合法性治理的核心在于通过内外部规章制度，为二级学院的稳定运行和规范管理提供保障。在内部，合法性治理通过明确的规章制度，规范学院各项事务，确保学院的管理和决策符合既定规则，避免随意性和权力滥用；在外部，合法性治理则确保学院运作符合法律、政策和社会责任的要求，增强社会认可度和学院的公共责任。通过法律规范、契约协议等形式，合法性治理为学院提供制度上的支撑，强化学院在运行过程中的正当性与合法性，确保其在长期发展中的生存前景。
学术治理、效率治理与合法性治理通过“需求驱动—问责牵引—规范约束”的循环，相互协同，构建起一个具有整体性的治理生态。学术治理作为学院存在的首要条件，界定了教学与科研活动的学术目标和价值方向。基于学院治理提出的价值诉求，效率治理作为保障学院生存的必要基础应运而生，其关键在于资源的有序配置与高效管理，以保障学院各项活动的顺利开展。通过绩效机制与责任体系的引入，效率治理引出对制度边界和程序正当性的要求，促进合法性治理的确立。合法性治理作为学院可持续发展的核心前提，通过设定规则与明晰权责，维系组织运行的正当性与稳定前景，为学术共同体的知识生产与规范形成规范约束。
（二）大学二级学院样本的选取
在分类治理的宏观背景下，由于各二级学院在功能目标、组织架构以及群体规模等方面存在显著差异，因此，明确二级学院的不同类型有助于全面分析学院治理模式。目前，学界针对二级学院的分类研究较少，较为常见的是根据高校内外部功能定位对高校进行分类。
从高校外部功能定位来看，可将学院分为创业型和传统型。创业型学院则起源于对学术机构在社会经济发展中作用的重新认识，如伯顿·克拉克（Burton Ｒ．Clark）强调创新、适应性和市场导向是创业型学术机构的主要特征，以满足市场所需的知识、技能和素质要求。因此，创业型的学院定位鼓励学院在教育、研究和服务方面采取更加灵活和创新的方法，以响应知识经济和社会需求的变化；传统型学院深植于历史悠久的教育理念之中，其中以威廉·冯·洪堡（Wilhelm von Humboldt）的学术自由和“研究与教学统一” 的理念为代表，强调学科深度和系统性知识的探究，大学应保持独立性，以维护学术的纯粹性。这种定位下，学院侧重于维护和传承学术传统，倾向于采用固定的课程设置和教学方法，强调高等教育中能力培养和经典学科发展的重要性；从高校内部功能定位上看，学院可分为研究型和教学型两种主要类型。卡内基高等教育机构分类系统（Carnegie Classification of Institutions of Higher Education）采用了学位授予层次和科研强度作为分类标准，正反映了学术机构在教学与科研方面的不同侧重。
利用二维象限，根据不同功能定位，可建构具有内在一致性的分类体系。基于此，本研究从二级学院内外部功能定位的角度出发构建分类体系，将对内取向作为纵坐标，对外取向作为横坐标，据此可以得到二级学院分类二维象限图，将学院划分为四种类型：对外创新对内科研的创新型科研学院（类型Ⅰ）、对外传统对内科研的基础性研究型学院（类型Ⅱ）、对外传统对内教学的传统型文理型学院（类型Ⅲ）、对外创新对内教学的创新型人才培养学院（类型Ⅳ）（见图2）。
１．对外创新对内科研的创新型科研学院（类型Ⅰ）这类学院不仅强调创新和应用研究，还与社会组织建立了紧密的联系，致力于促进知识转移和技术发展，以解决现实问题和服务社会为目标，通过产学研合作，将理论研究与实际应用紧密结合，推动科技成果转化为实际生产力，其目标是培养复合型创新人才，在促进科技、教育与经济结合方面发挥着重要作用。斯坦福大学人文与科学学院是斯坦福大学应用研究的发源地，以跨学科人才培养的路径理念培养复合型创新人才，其学术资源、科研设施以及与硅谷的紧密联系使其研究成果能够迅速转化为实际应用。
２．对外传统对内科研的基础性研究型学院（类型Ⅱ）这类学院致力于基础科学研究，在特定学科领域内具有深厚的研究传统，往往拥有强大的研究人才团队和设施，鼓励学术探索和知识发现。学院以基础性研究为核心，强调科研在学院发展中的主导作用，聚焦学术积累和创新，注重维护既有声誉和传统模式，体现出较强的历史传承性。剑桥大学是一所典型的研究型大学，生物科学学院长期以来以基础生物学研究为核心，侧重于自主探索和独立发展的科研模式，在全球生物学领域占据着领先地位。
３．对外传统对内教学的传统型文理学院（类型Ⅲ）这些学院通常强调通识教育和教学，学院的目标系统倾向于维护传统的学术价值和教育模式，其内部活动和管理更注重教学质量和学生的全面发展。从历史上看，文理学院一直以其对教学、学生个人发展和高等教育学术性的强烈关注为特征。加州大学伯克利分校文理学院是加州大学伯克利分校中最大的学院，学院的核心特征是强调通识教育，专注于教学而非纯粹的科研。学院通过实施基础而广泛的文科教育，让学生在严格教学中获得高水准的专业知识。
４．对外创新对内教学的创新型人才培养学院（类型Ⅳ）这类学院的主要特征是通过创新型教学方法和课程设计培养能够适应现代社会和市场需求的人才。它们强调跨学科课程、创新能力和实践能力培养以及与产业的紧密联系，不仅为学生提供实习和就业机会，也使得学院的教学内容能够紧密跟随最新的技术发展和市场需求，从而保持其在全球高等教育领域的领先地位。帝国理工学院商学院是一所以创新、跨学科合作和全球视野为特色的商学院，学院与全球各大公司和行业领军企业保持紧密的合作关系，注重将学生的理论知识与实际问题相结合，致力于培养能够应对全球商业挑战的创新型人才。
根据上述不同类型及其特征，本研究将其概括为表１，以便更好呈现各类型学院的代表性特征及典型学院。
三、四种世界一流大学二级学院治理模式的典型特征
“模式”是指“某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式”，二级学院治理模式则是指在当前办学体制下，学院为实现办学目标在治理中可以直接参考运用的标准样式，体现了学院在权力架构与运行机制等方面已经成型的基本框架。在这一框架下，二级学院的治理模式既反映了学院治理的结构性特征，也揭示了各权力之间的作用与配合。基于前文对二级学院的类型划分以及资料的可获取性，同时依据“学术—效率—合法性”理论框架，进一步剖析斯坦福大学人文与科学学院、剑桥大学生物科学学院、加州大学伯克利分校文理学院以及帝国理工学院商学院这四所典型高校二级学院的治理模式，以探讨四种类型学院在实际治理中的典型特征。
（一）创新型科研学院：效率主导治理模式
创新型科研学院的治理通常以效率为核心，这源于其跨学科特性，学院往往涉及多个学科领域，资源分散且需求复杂。因此，学院需要较为强有力的行政统筹机制，凝聚共识以调配资源并推动学术创新与组织效率的有机结合。这种治理模式在将文学、艺术和自然科学统一管理的规模较大的科研学院中尤为常见，体现了对跨学科协同与资源整合的战略需求。
由行政领导主导的统筹机制，能够有效弥合学科间的资源割裂与目标差异，确保学院在复杂多样的学术环境中保持高效运行。例如，在斯坦福大学人文与科学学院中，学术事务被明确整合于行政团队的管理中。在院长之下，并行设置了副院长、运营效能主任和研究管理主任等岗位。其中，四名副院长中三名负责学术监督，其职责与学院资源管理和整体规划紧密衔接；运营效能主任负责战略规划与跨学科资源协调，研究管理主任则通过流程优化减轻管理冗余，为学术事务提供高效支持。此外，合法性治理更为强调动态与适应性，以及时响应外部社会、经济及技术发展的需求。斯坦福大学人文与科学学院设立理事会，邀请来自商业、艺术与学术界的外部成员参与战略决策，从而为学院提供多维视角和资源，促进学院在快速变化的环境中，依托高效的行政体系及时调整和优化战略方向。
（二）基础性研究型学院：学术主导治理模式
基础性研究型学院的治理模式以学术治理为主导，行政服务于学术为基本形态。学术自由和学术自治是这类学院发展的关键，学术声誉和科研成果对学院教授而言往往比对管理者更为重要。因此，这类学院通常以教授等学术人员团体为最高决策机构。在此基础上，行政团队由学术团队任命，为其决策提供支持，同时通过完善的规章制度和行政机构支持为学术权力的发挥提供保障。
在学术治理方面，理事会的主要职能是为学院的政策制定提供建议，监督和保证教学和研究的高质量，并确保学术活动的自主性与独立性。理事会成员包括系主任、研究所所长、学术代表等多方成员，确保学术事务的决策专业性。在效率治理方面，院长是行政团队的领导者，其由理事会任命，并负责学院的整体战略方向和决策执行。院长的工作由多位副院长支持，服务并确保学院和各系在教学、科研及管理方面的高效运作。合法性治理方面，基础性研究型学院更注重内部的合规性。学院制定了严密完善的章程和法规，确保所有决策和活动符合法理规范。学院的财务管理、科研资金的使用等方面都受到相关监管，确保资源的合理配置与透明使用。
（三）传统型文理学院：制衡治理模式
传统型文理学院的治理模式主要特征在于通过分工制衡机制防止行政干预学术事务，确保决策的合理性。这类学院侧重于本科教学，在博雅教育以及教师的人文关怀方面具有独特优势，学术与行政的相互制衡能够避免行政层面对学术事务的过度干预，从而维护良好的教学质量和学院声誉。学院的治理模式通常呈现学术体系与行政体系条块分明、相互监督的形态。学术治理由学院教师委员会主导，负责维护学术共识与规范逻辑；而行政治理则在学院行政领导团队的框架内，遵循组织效率与理性逻辑。
在学术治理方面，学院教师委员会负责学院的学术事务，决策过程通常通过集体协商与民主投票进行，委员会成员主要由教授组成，确保学术事务的专业性和独立性，但仍受到行政的监督。例如，加州大学伯克利分校文理学院规定，教师委员会批准项目和课程要求时，需得到主管副院长的认可。在效率治理方面，院长在院内具有较大的自主权，尤其在人员任命、资源分配等方面发挥主导作用，但不得随意干涉学术事务。加州大学伯克利分校文理学院规定，院长不能担任教师委员会成员，并需定期向教师委员会报告工作。这一安排体现了学术权力与行政权力之间的相互制衡，防止行政权力对学术独立性的侵蚀。在合法性治理方面，学院通过设立权责分明的规章为学术与行政的分工制衡提供了制度保障。学院的章程及相关条例明确规定了行政管理者、教师、学生等群体的权责关系，确保决策过程遵循清晰的议事程序与规则，并采取公开透明的方式进行，限制并防止权力在运行中任意扩张。
（四）创新型人才培养学院：共享治理模式
为满足学院对培养社会发展所需人才的需求，创新型人才培养学院的治理模式主要以共享治理为核心，通过各类委员会的合作，促进校内外利益主体的广泛参与和互动。校内各类委员会通过明确的职能分工与协调，确保不同利益相关者的意见得到充分表达与合理平衡，推动学院决策的科学性与公正性；校外委员会则作为社会与学院之间保持良好关系的“桥梁”与“缓冲”，推动学院的整体发展与社会责任的履行。
在学术治理方面，创新型人才培养学院强调学术事务的共享参与。学术事务的决策通常由专门的教育委员会负责，这些委员会的成员包括学术人员、学生代表以及其他相关利益方，负责监督教学质量、制定和执行教育政策、审查学术活动等。例如，在帝国理工商学院的教育委员会召开教育质量会议时，成员包括学生代表、教师发展学会代表等，他们共同审定课程设置和教育质量标准，从而确保学术决策不仅符合学术标准，也充分考虑各方意见与需求。在效率治理方面，创新型人才培养学院通常通过设立管理委员会来确保学院的战略实施和日常管理高效运行。该委员会通常由院长及多名副院长组成，职能包括制定学院战略计划、有效部署教育资源、接收小组委员会的报告和建议，并对重大事务进行审批。合法性治理方面，这类学院侧重于履行社会责任与公众回应，以增强学院的社会适应性和外部合法性。如帝国理工商学院邀请高级外部企业代表和在商业领域具有丰富经验的校友组成校外咨询委员会（Advisory Board）。
四、世界一流大学二级学院治理模式的比较分析
世界一流大学二级学院在治理过程中，形成了各有特点的典型模式，以二级学院治理的理论框架为基础，总结出四种模式的主要特点和表现形式（见表2），并分析四者之间的共性和差异性。
（一）世界一流大学二级学院治理模式的共性
一是二级学院都具有较强的自主权。国外顶尖高校二级学院治理实践表明，学院是相对独立的办学实体，在内部教学、科研、人事以及财务等方面有着较大的办学自主权，这种自主权通过章程进行清晰界定并受到立法保护，体现出“治理重心下移、学院为治理主体”的特点。在此基础上，主要依据学科门类层级设置学院，学科层级较高。因此也具有学院数量相对较少而学科聚集程度相对较高的特征。
二是学院根据办学特色构建了具有针对性的权力结构，力求在学术发展、行政效率与社会要求之间实现平衡。不同院系结合其发展诉求与基础条件，因地制宜地构建了稳定且清晰的院内治理架构，并围绕学院类型及其内外部功能的实现，形成了分级分工明确的决策体系和授权机制。每种治理结构虽各有侧重，但都力求实现各方的平衡。
（二）世界一流大学二级学院治理模式的差异性
一是权力主导者各有侧重。在效率主导治理模式中行政团队拥有较大的决策权，院长通常是主导者；学术主导治理模式的治理主体则由以教授等学术人员为主的理事会主导，院长作为行政管理团队的负责人为理事会决策提供支持；制衡型治理模式的治理主体包含行政团队和教师委员会，其中教师委员会在学术事务的决策上具有较大的影响力，二者之间存在制衡关系；共同治理模式下，治理主体不仅有行政团队和教育委员会，还包括外部咨询委员会。
二是决策机制和参与程度存在差异性。 效率治理模式倾向于建立快速响应的决策机制，确保资源分配的高效性；学术治理模式倡导广泛的学术参与，通过集体讨论和共识形成决策，保障了学术自由和专业知识在决策中的核心地位；制衡型治理模式和共同治理模式则通过设立多层次的决策机构和委员会，既保证了决策的专业性，又扩大了参与范围。
五、启示
借鉴世界一流大学二级学院的治理经验，应从学术治理、效率治理与合法性治理三个维度整体推进与协同作用。强化学术主体地位以助推学术创新，提升决策效率以激发学院的内生动力，通过多元主体的参与确保治理过程的合规性，以此共同推动二级学院治理体系的现代化与高质量发展。
（一）学术治理：强化学术主体地位，推动学术驱动的治理模式
大学的本质是学术组织，正如加州大学伯克利分校前校长田长霖认为：哪个大学的教授会力量大，哪个大学就越有希望在竞争中获胜。因此，强化学术权力的主体地位是促进学术创新、实现学院高质量发展的必由之路。建立以学术为核心的权力架构，有助于彰显学院作为学术共同体的本质属性。具体而言，学院应巩固和强化学术委员会的主体性和权威性，提升学术人员和科研人员在治理中的实际参与度，确保具有决策权的学术组织在成员构成上兼具多样性与代表性，从而提升学术决策的专业性与独立性。学术委员会应实质性掌握学院学术事务的决策权，而不仅限于审议、咨询与监督，以减少行政过度干预可能带来的治理效率损耗。同时，在制度建设方面，着力完善学院学术委员会治理规则，基于学术事务的不同性质及其所需的决策类型，分类细化学术委员会治理规则，为不同类型的学术决策设计不同的治理结构和决策流程。如为纯学术性事务决策设计学者共同体自治的治理结构，为综合性学术事务决策设计利益相关者共治的治理结构。
（二）效率治理：推动决策重心下移，激发学院办学活力
推进二级学院治理现代化的关键在于激发学院的办学活力和内生动力。结合世界一流大学的治理经验，学院作为实体性的管理层，能够激发学院的积极性与创造性。然而，目前我国在校院关系呈现出直线职能制过度强化的问题，二级学院缺乏足够的权力，难以充分释放办学活力。因此，二级学院治理的关键在于推动大学决策重心下移，落实学院的办学自主权，真正激发二级学院的办学主动性和创造性。一方面，应深化“院为实体”改革。持续推动高校权力向二级院有序下放，推动学术型权力充分下放以及资源型权力合理放权，赋予院系在教学事务管理、人员聘用以及资金使用分配等方面的自主权，适度减少审批干预。另一方面，进一步完善大学和学院章程，在政策制度中明确赋予学院更多的办学权力。通过法治化手段固化校院权责清单，为权力下放提供制度性保障，促进校院形成权责对等、激励相容的协同发展格局。 随着权力逐步下移，行政职能人员不仅承担传统的管理和执行职能，还应发挥更重要的沟通和协调作用。行政人员需要确保学院内外各方诉求能够有效传递，主动搭建沟通桥梁并灵活协调多方意见，避免因沟通不畅或权力掣肘带来的治理内耗。
（三）合法性治理：健全多元主体参与机制，确保权力规范与透明
治理的本质在于多元主体的协商共治。世界一流大学的二级学院在治理实践中，通过吸纳多元主体的广泛参与，确保治理过程的合法性与科学性。因此，从利益相关者角度来看，学院治理在坚持党的领导的同时，应当广泛吸纳各方利益相关者共同参与治理，从而实现权力的合法行使与合理分配。一方面，要调动学院内部教职工治理的积极性。通过深入调研教师群体的核心诉求，建立常态化的沟通机制，在深度对话和平等协商的基础上吸纳教师建议，增进领导层与教师群体之间的互信，从而提升治理体系的执行力和整体效能。这一过程中，必须确保学院的决策和行动符合法律法规要求，保障各方参与的合规性。同时，依托现代信息技术和网络平台，确保学院重大决策、科研进展及财务信息的透明化，增强教职工，特别是普通教师、一般行政人员和学生的知情权与参与感，确保各方在参与过程中得到公平对待，进一步推动治理过程的规范化。另一方面，应建立外部力量参与机制，设立顾问委员会，吸引院外代表（如政府部门、行业企业代表和校友等）参与学院治理，充分发挥其在政策咨询、资源整合和战略规划方面的支持作用，推动学院治理的开放性与多元化。外部参与机制的建立能够确保学院治理在更广泛的社会和法律框架下进行，确保决策过程的透明性与合法性。
【姚聪莉，西北大学公共管理学院教授，西北大学高等教育中心主任，博士生导师。研究方向：高等教育管理。胥晚舟，西北大学公共管理学院博士生。研究方向：高等教育管理。张冰冰，西北大学公共管理学院副教授，西北大学高等教育研究中心研究员，硕士生导师。研究方向：教育经济与管理】
来源：《法学教育研究》2025年04期
https://mp.weixin.qq.com/s/Tz_8xukVCW6M6pmn6i8bFQ
理论研究